美国人为何都讨厌智库?|国政学人

发布日期:2022-08-14 17:24    点击次数:113

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作品简介 

作者:马修·罗扬斯基(Matthew Rojansky),威尔逊中心凯南研究所所长、约翰·霍普金斯高级国际研究学院的兼职教授和达特茅斯会议的美方执行秘书。杰里米·夏皮罗(Jeremy Shapiro),欧洲对外关系理事会研究主任。

编译:李燕(国政学人编译员,辽宁大学国际经济政治学院硕士研究生)

来源:Matthew Rojansky & Jeremy Shapiro, Why Everyone Hates Think Tanks, Foreign Policy, MAY 28, 2021.

International Relations, 19(3), pp.427-457

归档:《国际关系前沿》2021年第11期,总第38期。

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文章导读 

美国人为何都讨厌智库?人们需要政策专家,尊重他们又是另一回事了。

“那么你是做什么的呢?”虽然在华盛顿首都圈内随处可见,但令人心烦的是,在家庭聚餐时,这种谈话的开启者一般就是一个话题终结者。因为问题在于我们是政策专家,而且还是在智库工作的专家。这即意味着,我们会穿着高级的西装在全国媒体上就欧洲安全和核武器等复杂严肃的话题夸夸其谈。我们和其他专家一样,墙上挂满了学历证书,拥有着从华盛顿到世界各地的高层人际网。

但是在我们的家庭聚餐中,没有人真的相信这些能有什么意义。我们的亲戚们对世界上正在发生的事情以及美国应该怎么做有他们自己的想法。他们不明白为什么我们名字后的勋衔或者我们所属智库的头衔意味着我们有资格作出更好的政策选择。其他受过高等教育的专家就不会面临这样的问题,堂兄妹们通常不会看着医学博士的眼睛说:“说得不错,但是我对怎么做心脏手术有我自己的看法。”

简而言之,虽然家人们爱着我们,但是他们讨厌我们的工作。最糟糕的是我们也深知为何如此。毕竟,如果智库专家对政策能有多么深刻的洞察力,为什么得出的结果总是如此糟糕?即使华盛顿没有察觉,但是坐在家庭晚餐餐桌上的人大多数都深知智库工业复合体未能为国家作出贡献。一家英国公司Cast From Clay近期的民调显示,仅20%的美国公民信任智库,而我们敢保证,我们的家人就不在其中。如果我们连亲朋好友的支持都失去了,那么是时候正视这样的事实了:智库面临着严重的且罪有应得的名誉问题。

何以至此?人们并不讨厌公共部门的工作人员。人们对火灾急救人员、紧急医疗服务人员都怀有感激之心;虽然有时不太情愿,人们也感激警察;人们非常尊重穿制服的军队。联邦文职人员所在的庞大官僚机构可能会令人失望,但当它停摆关门时,人们就会开始怀念它。美国人感激那些运送社会保障支票的人;感激让国家公园维持运转的人;感激那些把剃须刀片从牛奶盒子里拿出来的人。即使人们抱怨邮政服务或美国国税局,但人们离不开这些部门。

与那些体面的职业相比,一个与亲政府的精英智库只会在首都圈组织自以为是的鸡尾酒谈话,其他地区的美国人对此不以为然。正如一位智库工作的同事所言,智库工作者只能从飞行常客项目和彼此之间得到尊重(拜新冠病毒所赐,航空公司现在也不太尊重我们)。此外,政策专家们被视为是庞大且浪费的华盛顿机构的一部分,其存在甚至可能弊大于利。许多美国人认为,智库唯一明显的目的是为政客们提供在无休止的、浪费的党派斗争中互相攻击的棍棒。

上世纪智库被视作是一种将科学原则和严谨性引入政策制定的机制。和大学类似,智库会随着时间的推移不断积累知识,成为专业知识中心和潜在革命性思想的孵化器。在维持多样性的情况下,智库间相互挑战,创造一个竞争性的、甚至是对抗性的但依旧基于事实的审议过程来发展政策理念。通过这种进程,真相或者至少是最优方法最终会浮现出来。智库就像知识风险资本家一样,投资于那些最终可能出任政府重要职位的人。

所有以上的功能还在不同程度上持续运转,但没有人真的描述出现今智库的主要现实——智库的商业模式已经朝着令人不安的方向发展。随着该行业的扩张,随着外界社会正在变得更加极化,随着对资金的竞争变得越来越激烈,一些智库已经变成了倡议团体,甚至可以说是游说者。政党需要忠诚的宣传机器,而不是吹毛求疵、模棱两可的学术架子。潜在的资助者们希望老练的神枪手们能在正确的时机将他们的政策子弹射向正确的目标。

正如《纽约时报》2014-2017年的一项系列调查所揭示的那样,智库的商业模式已经朝着出售渠道和影响力的方向漂移。对一些人来说,重点不再在于产生新的想法或为审议过程提供信息,而在于推销促进资助者利益的想法。过去30年来,婴儿鹅口疮图片华盛顿的游说业务蓬勃发展,私营部门、富人甚至外国人也向智库购买对他们重要的问题的影响力。资助者对于智库的生存和成功至关重要,但资助者同样可以轻易地把钱转移到别处,因此智库正承受着必须满足资助者要求的压力。一些资助者甚至切断了中间人,建立了他们自己的专门智库。

如果说智库寻求资金是问题的起因,那么华盛顿根深蒂固的部落党派政治文化及它周边的回声室,就是问题的根本所在。在大量新媒体、社交媒体和彻头彻尾的虚假信息泛滥的丛林中,智库为了控制信息而互相争斗。荒野中孤独的声音注定会被淹没,因此政策专家像政党一样组成团队。一些团体,如右翼传统基金会和左翼的美国进步中心,甚至明确创立了游说团体,以开展其公共慈善部门被禁止从事的宣传工作。这种法律虚构在所谓的公共利益无党派研究与游说宣传之间形成了固有的漏洞边界,使其与在K街(华盛顿游说街)从事的宣传工作没有什么不同。

事实上,在这种令人沮丧的趋势下,还有很多华盛顿及其他地方的政策制定机构所做的出色工作,有无数值得尊敬和称赞的例外。但是,当一些机构一直从事影响力兜售和宣传,而几乎所有机构都这样做的时候,普通公民就无法区分诚实和不诚实的智库。结果就是政策界成为了一个大沼泽地,以权谋私的污秽与最博学和独立的政策知识分子均在其中。这就是为什么智库存在形象问题。因为华盛顿有游说和党派问题,我们必须做得更好才行。

昆西治国方略研究所(Quincy Institute for Resposinble Statecraft)最近的一份报告对智库行业的现状也得出了类似的结论。报告主张采取一系列措施以缓解明显的利益冲突并提高智库的透明度。报告声称,从长远来看,提高资金透明度的好处将胜过任何短期声誉损害。就外国资金而言,报告建议智库按照《外国代理人登记法》(FARA)的要求登记为"外国代理人"。报告还称,智库可以做更多的工作来预测与资金、项目或个人相关的明显利益冲突,并披露这些冲突,以帮助消除任何不当行为。

这都是些能在一定程度上有所帮助的好主意,但智库的党派之争和影响力兜售问题根深蒂固。另一个关键方面是近几十年来智库和相关组织的激增,数量越多,他们争夺捐赠资金越激烈,这反过来又将权力平衡从智库的专家转移到可能支付其费用的捐赠者身上。随着政治极化的加剧,捐助者要求证明他们对党派分歧的忠诚。仅仅为了生存,智库就承受着要把党派和捐赠者的利益放在第一位的真正压力,更不用说竞争和繁荣了。再高的透明度都无法解决这一根本的财政问题。

基础经济学表明,如果捐助者与专家关系的一方拥有绝对的力量,那么供需就紊乱了。如果智库数量减少些,捐赠者可能就无法将其党派或特殊利益强加给专家了。

虽然尚且没有一个显而易见的解决方案,但现在是美国的智库要更严肃地对待整个行业的声誉和信誉的时候了。解决的一种方法是智库集体赋予一个独立评级机构,类似于金融界中的标准普尔或穆迪公司。与宾夕法尼亚大学的全球智库指数排名不同,反而更类似于美国《新闻与世界报道》的高校排行榜。

这样做的重点不是对智库进行排名,而是提供一个认证标志以评估其遵循良好研究实践的能力和意愿,并提供评级,至少对于美国机构而言,获得评级的一个条件是严格披露要求、在法律上适当时进行《外国代理人登记法》注册,以及经审计是否符合免税公共慈善机构的其他最佳实践。正如投资者不愿投资于低评级债券一样,潜在的智库捐赠者会发现评级是一个有用的速记法,帮助他们避开不采用最佳实践的融资组织。

此外,即使有这样一个制度,政府也必须实施更严格的规则,以保护公众利益免受智库宣传活动的不当影响。例如,即将上任的新政府为潜在的政治任命挖掘意识形态一致的智囊团时,它应该像对待从K街招聘的说客一样,对这些雇员进行同等程度的审查、道德要求和披露。如果智库已经从一家公司或外国政府获得资金,他们就不应在政府中处于影响与该资金提供者相关的政策地位。

最后,美国政府和智库本身都需要认真重新考虑在外国资金方面应该采取什么措施。《外国代理人登记法》注册最终只是一项披露要求。更棘手的问题是,为什么以及是否应该允许外国政府和公司向有影响力的美国人支付报酬。这些美国人中有些人总有一天会担任高级政府职务,在曾经和未来的同事面前宣传他们的观点,没有其他现代民主国家像这般为外国人提供了如此有效的机制来影响本国政策决定。

当然,外国资金的范围可以包含很多,有友好与非友好之分,但外国资金好坏之分可能很难监管。国会至少应该考虑禁止免税的美国机构接受外国资金,用于任何旨在影响美国外交政策的工作。如果接受方认为外国资金是"好的"或至少无害的,那么选择接受这些资金的机构也应愿意遵守强制性的披露要求,并在外资工作和政策宣传之间设置防火墙。

这些想法是否有可能被智库或政策制定者所接受?也许。至少有些人会赞成这样的改革,因为他们看到评级和监管体系中通过董事会监督和定期审计加强他们已有控制的机会。评级制度将帮助这些良性智库向资助者、政府和广大公众证明其诚意。另一些人可能对这个想法犹豫不决,甚至可能转移到营利性游说和免税研究之间的灰色地带生存,或者违反新规定并遭受声誉后果,甚至可能破产。市场力量和个人偏好将作出最终决定。

无论如何,我们的亲戚们会更好地了解智库的意义,当晚餐谈话转向政策时,我们可能会开始得到更多的尊重。我们的家人可能永远不会学着热爱我们的工作,但至少他们不再会是现今这般的话题终结者。

译者评述 

不管美国人讨厌与否,在美国现行的决策体制下,智库都扮演着非常重要的角色。美国智库大致形成于19世纪末20世纪初,经过了一百多年的发展演变,通过研究成果、旋转门、议案等影响政府决策,是美国社会当之无愧的“第五支力量”。

具体看,智库也可以分不同种类,大概有政府智库、民间智库和大学智库三大类。本文中所提到的智库弊端和承受的压力大概率是指民间社会智库。一般来说,政府智库经过国会审批,经常直接参与决策,不存在文中提到的问题。而大学智库相较于社会智库更加注重学术性的长期研究。关于智库寻求资金影响智库的倾向性这一点,其实就智库本身而言,智库也不可能是“独立”的研究机构,不可能像他们自己宣称的那样非政府、非党派、非盈利机构。首先,研究人员本身就来自于不同的党派,有着不同的价值取向,这些人在做问题时不可避免地带有其本身的政治背景,服务于某团体或组织的利益;其次,智库大多旨在影响政府决策,这一出发点即意味着研究问题已经具有了先导性。再者,即便只论资金需求问题,不同智库之间也存在着较大差距,现状下学术声誉高和有影响力的智库获得的资金甚至是其他智库的倍数。文中后半部分提到的建议非常的中肯,或许可以在一定程度上促进智库的良性发展,改善美国人对智库名誉的印象,但归根结底,无论家人们爱不爱智库工作者们的工作,只要政府可以听到他们的声音,那便是成功地达成工作目标,人们对智库政策专家真正的尊重应该会从研究成果经过实践检验的结果中自然而然产生。

最后,考虑到智库只是美国外交决策体系的一个环节,更重要的是美国政治家及领导人的自身水平。虽然美国智库有很多好的意见,但领导人决策水平欠佳,不接受这些意见,因此美国在很多国际事务中显得疲于应对。

参考文献

[1]沈进建.美国智库的形成、运作和影响[J].中国社会科学评价,2016(02):13-37+125-126.

审校 | 杨紫茵

排版 | 贾希铭

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